Sanierungspflicht bei PFAS-belasteten Standorten
PFAS-belastete Standorte geraten in letzter Zeit immer mehr in den Fokus von Gewässer- und Umweltschutzbehörden. Aufgrund der (aktuell noch) fehlenden gesetzlichen Grundlagen und weil es noch wenig Erfahrungswerte gibt, besteht beim Umgang mit PFAS-belasteten Standorten noch eine grosse Rechtsunsicherheit. Entsprechende Sanierungsmassnahmen sind zudem aufwendig und teuer.
Was sind PFAS?
PFAS steht für per- und polyfluorierte Alkylsubstanzen, eine Gruppe von mehreren tausend synthetischen Chemikalien. Sie sind bekannt für ihre wasser-, fett- und schmutzabweisenden Eigenschaften sowie ihre Stabilität und Langlebigkeit, weshalb sie in vielen industriellen Prozessen und Produkten eingesetzt werden. PFAS sind jedoch schwer abbaubar und können sich in der Umwelt und im menschlichen Körper anreichern, was zu potenziellen Gesundheitsrisiken führt.
Grenzwerte für PFAS
In den letzten Jahren hat sich bei den Gesundheits- und Umweltschutzbehörden die Erkenntnis durchgesetzt, dass PFAS – trotz der vielen für den praktischen Gebrauch sehr nützlichen Eigenschaften – künftig nur noch äusserst zurückhaltend zum Einsatz kommen dürfen.
Im Jahr 2017 wurden aufgrund dessen Höchstwerte für drei PFAS-Einzelsubstanzen in Trinkwasser festgelegt. Darüber hinaus fehlen jedoch aktuell im schweizerischen Gewässerschutz- und Umweltschutzrecht verbindliche Vorgaben für den Umgang mit PFAS. Insbesondere gibt es (noch) keine verbindlichen Grenzwerte.
PFAS-belastete Standorte
Auch wenn verbindliche Vorgaben und Grenzwerte derzeit noch fehlen, sind sich die Behörden einig, dass mit PFAS belastete Standorte in den Kataster für belastete Standorte aufzunehmen sind. Aufgrund der aktuell noch geringen Erfahrungen mit unterschiedlichen PFAS-Belastungen sind Standorte mit einem PFAS-Verdacht als untersuchungsbedürftig zu klassieren. Es wird also immer eine Voruntersuchung durchgeführt. Diese besteht in der Regel aus einer historischen und einer technischen Untersuchung und es wird eine Gefährdungsabschätzung vorgenommen. Gestützt auf die Voruntersuchung kann ein Standort als überwachungs- oder sanierungsbedürftig klassifiziert werden.
Da verbindliche Grenzwerte fehlen, müssen die zuständigen kantonalen Behörden für die Gefährdungsabschätzung wie auch in Bezug auf spätere Sanierungs- oder Bauvorhaben an PFAS belasteten Standorten Einzelfallentscheidungen treffen. Konkret werden dazu für einzelne Standorte mit Zustimmung des BAFU standortspezifische Konzentrations- und Grenzwerte angeordnet.
Zuständigkeit / Realleistungspflicht
Zuständig für die Durchführung der (Vor-)Untersuchung wie auch anschliessend für notwendige Überwachungs- oder Sanierungsmassnahmen (Realleistungspflicht) ist grundsätzlich der Inhaber des belasteten Standorts. In aller Regel wird dieser für die Untersuchung spezialisierte Unternehmen beauftragen müssen.
Ausnahmsweise können Dritte zur (Vor-)Untersuchung verpflichtet werden; namentlich wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese die Belastung durch ihr Verhalten verursacht haben. Zur Abwehr drohender Gefahr, wenn der Pflichtige nicht in der Lage ist, die (Vor‑)Untersuchung durchzuführen, oder wenn er pflichtwidrig untätig bleibt, kann die zuständige kantonale Behörde die Untersuchung sogar selbst vornehmen.
Sanierungspflicht und -massnahmen
Die Kantone haben dafür zu sorgen, dass belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder eine konkrete Gefahr dazu besteht. Die Dringlichkeit von Sanierungsmassnahmen hängt in erster Linie von der Gefährdung der Schutzgüter (i.d.R. Boden, Wasser, Luft) ab. Bei Bauabsichten besteht oft ein erhöhter zeitlicher Handlungsbedarf, vor allem aus wirtschaftlichen Gründen. Häufig sind Bauvorhaben nur möglich, wenn gleichzeitig saniert wird.
Kostentragung
Die Realleistungspflicht sagt grundsätzlich noch nichts darüber aus, wer letztlich die Kosten zu tragen hat. Der Realleistungspflichtige muss die Kosten jedoch zumindest vorläufig tragen resp. vorschiessen.
Die abschliessende Kostenverteilung wird – sofern keine Einigung gelingt – verfügt. Dabei soll der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte tragen. Falls mehrere Verursacher (als Inhaber des Standorts oder durch ihr Verhalten) beteiligt sind, muss zunächst die auf den einzelnen Verursacher entfallende konkrete Verursacherquote, mit der er sich an den Kosten beteiligen muss, bestimmt werden. Dazu werden die jeweiligen Verursacherquoten nach dem Mass der Verantwortung der einzelnen Verursacher definiert. Dabei trägt in erster Linie die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat (i.d.R. 70–90 %); in zweiter Linie der Inhaber des Standorts (i.d.R. 10–30 %). Der Standortinhaber hat insbesondere dann Kosten zu übernehmen, wenn er durch die Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen) wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat oder erlangen wird; er also beispielsweise das Grundstück zu einem günstigen Preis erwerben konnte. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt hingegen keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. Beim Erwerb von ehemaligen Industriearealen gilt jedoch eine erhöhte Sorgfaltspflicht.
Bei der Kostenverteilung ist auch zu berücksichtigen, dass der Anteil eines Verhaltensstörers nicht mit der Begründung reduziert werden darf, er habe den Stand der Technik eingehalten oder seine Tätigkeit sei behördlich bewilligt gewesen. Wer sich rechtswidrig oder schuldhaft verhalten hat, muss i.d.R. einen höheren Kostenanteil tragen. Weiter dürfen gemäss Bundesgericht bei der Bemessung des Kostenanteils auch Billigkeitsgesichtspunkte wie die wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit berücksichtigt werden. Den Behörden steht in solchen Fällen dementsprechend ein beträchtliches, pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu.
Den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können, nicht mehr existieren oder zahlungsunfähig sind, trägt das zuständige Gemeinwesen (Standortkanton oder ggf. -gemeinde bzw. zuständige Bundesbehörde; sog. Ausfallkosten).
Sicherstellung der Kosten
Die zuständige Behörde kann vom Verursacher verlangen, die Deckung seines voraussichtlichen Anteils an den Kosten für Untersuchung, Überwachung und Sanierung in geeigneter Form sicherzustellen, wenn von einem belasteten Standort schädliche oder lästige Einwirkungen zu erwarten sind.
Fazit
Wer also Eigentümer eines möglicherweise mit PFAS belasteten Grundstücks ist oder wird, trägt das Risiko, dass aufwendige und teure Untersuchungs- und ggf. Sanierungsmassnahmen nötig werden und er als Inhaber realleistungspflichtig ist, einen Anteil der Untersuchungs- und Sanierungskosten tragen muss und v.a. diese Kosten vorschiessen muss. Dem ist insbesondere beim Erwerb eines solchen Grundstücks Rechnung zu tragen.